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秦嶺小水電“生死戰”調查

  • 2021-01-21
  • 來源:能源雜志
原本可以改造和提升的一批小型水電站,正在遭遇“一刀切”式拆除的棘手難題。這場風波因生態問題而起,目下已是小水電業主的集體焦慮。

秦嶺,陜西省南部、渭河與漢江之間的山地,綿延1600多公里,與淮河一起構成了中國地理上最重要的南北分界線。這里也是黃河、長江最大的支流——渭河與漢江的發源地,再加上秦嶺調控著南北方降水,讓秦嶺有了“中央水塔”的美譽。

不過在漫長的歷史中,“中央水塔”腹地的鄉村層飽受缺電之困,秦嶺地區豐富的水資源將小水電推向前臺,成為紓解秦嶺南北兩麓用電難題的關鍵。

長期以來,小水電在供電、防洪等方面發揮了重要作用,如今它們的命運卻變得岌岌可危。

2018年,陜西省開展了秦嶺生態環境保護專項行動,并頒布了一系列政策法規。2019年1月,陜西省政府發布《秦嶺生態環境保護行動方案》;9月,陜西省人大修訂了《陜西省秦嶺生態環境保護條例》;2020年7月,陜西省政府再度印發《陜西省秦嶺生態環境保護總體規劃》。

在這場雷霆之勢的環保風暴中,秦嶺地區400余座小水電站業主已然陷入惶恐。從2019年開始,西安市率先對境內的秦嶺小水電開啟整治工作,52座小水電站如今僅余2座還在運行。

更讓小水電業主們擔心的,是目前正在征求意見的《陜西省秦嶺區域小水電站工程整治評估指標與標準》。根據這一文件,陜西省發改委下屬的陜西省秦嶺生態環境保護委員會辦公室將參照《交通安全法實施條例》中的分類計分方案,對每個水電站以滿分12分的方式進行扣分評價。12分扣光,水電站需要退出或拆除。

“如果按照征求意見稿的評分標準,秦嶺范圍內的小水電站,幾乎沒有一個能保留下來。”秦嶺多家小水電業主告訴《能源》雜志記者。

在調研中,《能源》雜志記者發現,陜西省各級政府在有關小水電整治的政策文件中,部分內容甚至存在前后矛盾的問題。而且在政府整治工作中的許多細節,政府與小水電業之間也存在著頗多爭議。

秦嶺小水電的整治到底存在著哪些爭議?在這場秦嶺生態治理行動中,小水電又該如何自處?

秦嶺小水電“生死戰”調查

“十不存一”的整治

秦嶺地區的小水電整治是先從西安開始的。

2019年3月11日,西安市印發了《西安市秦嶺生態環境保護區小水電站清理整治工作方案》(西安市2019年81號文)。根據該文件闡述,西安市共有秦嶺小水電52座,總裝機容量86263千瓦。按整治文件要求,需要立即關停拆除電站2個,限期關停退出電站36座,整治提升電站14座。

2021年1月14日,陜西省秦嶺生態環境保護委員會辦公室發布《陜西省秦嶺區域小水電站目錄》,根據該目錄西安市境內的52個水電站已經拆除了50座,僅余2座還在運行之中。兩份文件中存續小水電的數量相差甚多。

“這實際上就是對小水電進行無差別關停和退出。”已經被拆除電站的業主祁英民告訴《能源》雜志記者。

最讓小水電業主無法理解的是西安市長安區6個電站的拆除。在長安區的7個小水電站中,除石砭峪一級電站位于秦嶺重點保護區,其他電站都位于一般保護區。根據《陜西省秦嶺生態環境保護總體規劃》和《陜西省秦嶺生態環境保護條例》,重點保護區內已建成或者在建的水電站,由縣級以上人民政府依法組織限期整治或者退出、拆除,恢復生態。所以西安市2019年81號文才明確長安區6座水電站整治提升,保留原因是綜合利用。

秦嶺小水電“生死戰”調查

西安市長安區小水電站情況

“但是現在大峪和石砭峪的電站只拆除了發電設備,大壩因為還有灌溉、供水的功能,所以保留了下來。”一位知情的秦嶺小水電業主告訴《能源》雜志記者,“如果說拆除小水電站是減少對生態環境的負面影響,那么只拆除發電設備、保留大壩完全沒有改善生態的作用。”而同樣具有供水作用的黑河壩后水電站和李家河水庫壩后電站,卻能保留發電設備繼續運行,更加劇了小水電業主們對于執法標準不統一的疑惑。

電站的拆除卻并不是結束。根據81號文,電站的清理拆除要首先進行資產評估和方案編制。

資產評估是政府實施拆除補償的重要依據,由區縣政府委托專業機構承擔形成資產評估報告。再以此為依據,編制水電站關停退出實施方案,確定補償費用。拆除費由市、區縣兩級財政按照一定比例分擔。

2020年2月24日,西安市水務局、西安市財政局印發了《西安市秦嶺生態環境保護區小水電站清理整治關停拆除類電站資產補償費確定辦法的通知》。文件規定,對于符合補償條件的水電站,由區縣人民政府和企業進行商談,補償標準最高不超過資產評估報告的80%。

但小水電業主們則擔心,補償費用大部分都壓在區縣財政中,很可能會導致補償遲遲無法落地。如,西安市周至縣境內有30座小水電站,拆除了29座,占西安市小水電站總數的一大半。但周至縣直到2020年才摘掉了貧困縣的帽子,小水電業主們對補償款拖欠的擔心不無道理。

就在西安市大規模拆除小水電的時候,《陜西省秦嶺區域小水電站工程整治評估指標與標準》(征求意見稿)的出臺無疑讓整個秦嶺地區的小水電業主們陷入焦慮之中。這份文件將決定除西安外其他秦嶺區域的小水電整治工作,它又引發了哪些爭議呢?

90%的潛在拆除率

2020年12月25日,陜西省秦嶺生態環境保護委員會辦公室發布《陜西省秦嶺區域小水電站工程整治評估指標與標準》(征求意見稿),這已經是第二次征求意見了。盡管文件對部分內容進行了細化,但小水電業主們卻認為兩份征求意見稿并沒有實質性的變化。

最大的爭議是這份《陜西省秦嶺區域小水電站工程整治評估指標與標準》提出“參照《道路交通安全法實施條例》的分類計分方法,采用扣分制,滿分12分。”

小水電業主們認為12分扣分制有著很多不合理之處:扣分應當針對已經發生的違法行為,小水電是否對環境有影響、是否違法是沒有確定的;評分標準沒有得分項、加分項,只有扣分項,無法真實客觀反映小水電的情況;即便是采用評分制,12分總量太少,很多一票否決的標準存在爭議……

根據相關機構的測算,如果按照《陜西省秦嶺區域小水電站工程整治評估指標與標準》現在征求意見稿的內容實行評分制,秦嶺區域小水電將拆除超過90%。

這也正是讓小水電業主們非常不理解的地方。在征求意見稿中,明確了秦嶺小水電的治理按照“能拆盡拆、能退盡退、能改盡改”的原則(這也是《陜西省秦嶺生態環境保護總體規劃》的要求)進行。“但是幾乎沒有電站能滿足12分扣分制和扣分標準。這不就是無差別的一刀切么?”小水電業主無奈地說。

按照《陜西省秦嶺生態環境保護總體規劃》和《陜西省秦嶺生態環境保護條例》,秦嶺核心保護區的水電站執行“限期退出、拆除,恢復生態”;重點保護區的水電站“限制整治或退出、拆除,恢復生態”。對于一般保護區的現有水電站,兩個文件并未給出明確規定。

根據《陜西省秦嶺區域小水電站目錄》,位于一般保護區的水電站數量就多達264座,占到所有小水電站的57%。按照征求意見90%的高拆除率標準,不僅意味著核心保護和和重點保護區的小水電將全部被拆除,而且一般保護區的小水電也將拆除7成以上。

2018年,水利部、國家發改委、生態環境部、國家能源局聯合印發了《關于開展長江經濟帶小水電清理整改工作的意見》。截至2020年底,清理整改工作已經接近尾聲。浙江9月底就率先完成了整改工作,小水電站退出率12.4%。長江經濟帶中小水電退出率最高的是四川,為20.7%。在整個長江經濟帶小水電整改工作中,退出比例約為14%。

相比于長江經濟帶,秦嶺小水電未來潛在的退出率無疑要高得多。小水電業主們認為,這一巨大差異的根源,并非是秦嶺地區小水電站更加違規或對生態環境的負面影響更大,而是過分嚴苛的12分扣分標準。

爭議12分標準

在目前的《陜西省秦嶺區域小水電站工程整治評估指標與標準》(征求意見稿)中,規定了若干項秦嶺小水電的一票否決標準,即一次性扣12分。包括:位于核心保護區,無立項審批文件,無設計審批文件,無移民批復驗收文件等。其中部分一票否決項目的設立,在小水電業主看來,并不認為是合情合理。

例如,有關環保驗收和竣工驗收的問題就是爭議的焦點之一。征求意見稿中規定,2002《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》施行以后竣工投產運行且無竣工環保驗收相關證明文件的小水電扣 12 分,1990年《建設項目(工程)竣工驗收辦法》施行之后竣工投產運行且無竣工驗收相關證明文件的小水電扣12分。

水利部2003年開始要求各地對“四無電站”(無立項、無設計、無驗收、無管理)進行了清理。2016年,陜西省對環境保護違規違法項目進行了清理整頓。小水電業主們認為,在過往小水電的清查整頓中,已經完成整改、繼續投運的小水電站不能因為缺乏前置手續就一律拆除或退出;相關政策法規出臺之前建成投產的電站,更不能因為缺乏證明文件就被扣分。

還有一些則是歷史遺留問題。在目前秦嶺地區的小水電站中,歷史最悠久的可以追溯到1958年,在運小水電站最早可追溯至1963年。大量的小水電站早期由村、鄉鎮建設,企業性質為村辦、集體企業,使用集體土地、林地,未按照建設用地辦理征用手續。這些企業最終出售或改制為公司,手續不齊全一直延續至今。現在,土地審批、林地征用等手續不完善的問題均一票否決,這自然讓小水電業主們難以接受。

除了一票否決,很多其他的扣分項也讓小水電業主不能認同。例如有關河流連通性的標準中,就規定“無重點保護的水生野生動物河流上,無過魚設施且無增殖放流的水電站,扣1分”。但很多完成了環評和竣工驗收的小水電站,當地環保部門并沒有要求它們設置過魚設施,白白丟失1分。

另外,水電站直接影響的河流長度與河流總長度的比例小于20%(即:水電站直接影響的河流長度/河流總長度< 20%)即扣2分,也就意味著所有小水電站最少也要扣去2分。

如此種種不難看出,這些評估指標與標準足以用嚴苛來形容。“最讓人不能理解的是標準里的第17條:政府明確要求拆除或退出的,扣12分。”區域內一家小水電業主說,“這一條存在是不是意味著即便符合其他標準,但政府要求拆除就必須拆除?那政府提要求的標準又是什么呢?”

缺少小水電加分項、過多且不合理的一票否決、大量不切實際的扣分項。這一系列因素不可避免的讓小水電業主們產生了“政府本意就是一刀切清理小水電”的結論。

不過小水電業主們在一開始并沒有這種感覺。

秦嶺小水電“生死戰”調查

不斷變化的小水電整治標準

2018年10月,陜西省水利廳、陜西省發改委、陜西省環保廳與陜西省林業廳聯合印發了《陜西省秦嶺區域和全省自然保護區小水電站問題整改及生態治理工作指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。

根據指導意見,秦嶺區域小水電將執行“樹立標桿一批、改造提升一批、規范運行一批、關停一批”的原則,具體的分類處置辦法則按照一站一策的方法進行整治。

2019年3月出臺的西安市81號文雖然關停小水電的比例較高,但也保留了約四分之一的整改小水電站。

政府態度的變化還要追溯到2019年5月。2018年11月3日至12月3日,中央第二生態環境保護督察組對陜西省第一輪中央環境保護督察整改情況開展“回頭看”,針對大氣污染問題統籌安排了專項督察,并于2019年5月13日正式反饋了督察意見。

在中央生態環境保護督察“回頭看”反饋意見整改任務清單中,明確提及省水利廳等部門在推進小水電站整治工作中走捷徑、搞變通,用調整保護區范圍和功能區的方式代替整改。《指導意見》更是被直接認定為“沒有組織嚴格論證”。

2020年5月,根據《關于落實省秦嶺生態環境保護委員會全體會議部署重點工作的通知》,原本由水利廳主導的秦嶺區域小水電整治工作,交由省發改委牽頭負責。

“整治工作啟動之初,秦嶺辦(陜西省發改委下屬部門)專門委托中國水利水電科學研究院水生態環境所對全省小水電進行核查和清理。”上述小水電業主說,“而且根據秦嶺辦2020年55號文件,對于小水電的退出、拆除、整改方案,也都是一站一策,從實際情況出發。”

秦嶺辦2020年55號文件是由陜西省秦嶺生態環境保護委員會辦公室發布的《秦嶺區域小水電整治工作方案》。根據該文件,秦嶺區域小水電的整治時間表應該是:2020年11月中旬前,制定《秦嶺區域小水電工程整治評估指標與標準》;2020年11月30日前,水科院專家開展實地核查;2021年1月31日前,制定《秦嶺境內水電站工程清理整治清單》;2021年4月30日前,制定《秦嶺區域小水電“一站一策”工程整治、退出、拆除方案》;2021年9月30日前,全面完成秦嶺區域水電項目退出、拆除、整改工作。

“本來大家對這個時間表都很支持,但事情突然就起了變化。”祁英民很無奈地說,“2020年10月底,大家得到通知要準備配合水科院專家的核查工作。但是11月6日西安市就突然要求年底拆除境內幾乎全部的水電站。”

《能源》雜志記者專門就秦嶺小水電整治工作的評價標準等問題采訪陜西省發改委下屬的陜西省秦嶺生態環境保護委員會辦公室相關工作人員。記者僅被告知《秦嶺區域小水電工程整治評估指標與標準》(征求意見稿)是在省委省政府指示下,由水科院等專門機構組織編訂。之后,秦嶺辦就不再回答記者的問題了。

何去何從?

大面積的拆除小水電,除了讓項目業主直接受損,地方政府與地方供電局也是頭疼不已。在西安市全面拆除小水電的過程中,就有陜西省地方電力(集團)有限公司西安供電分公司建議保留部分骨干水電站的情況。

從《能源》雜志獲取的材料來看,西安供電分公司對部分電站提出保留建議給出了3點理由:

  • 區域變電站沒有了水電站補充,供電可靠性難以保障,新建110千伏輸電線路投入產出比太小,而且會產生新的生態環境影響;

  • 大部分小水電已經恢復了自然生態,而且可以通過加強流量監測解決生態水流下泄河道的問題;

  • 水電站建設審批手續齊全,拆除會增加地方財政負擔和就業壓力。

這也是許多區縣地方政府十分矛盾的地方。一方面生態保護沒有討價還價的余地,另一方面小水電拆除會給區縣政府帶來供電壓力、就業壓力、招商引資壓力和社會訴訟信訪壓力。

據不完全統計,秦嶺地區小水電總資產規模約150億元,2019年發電總收入超過10億元。因此小水電對于地方政府的意義不僅僅局限于供電穩定性,也是地方經濟發展不可或缺的一部分,當然還有近萬人的就業問題。尤其是對于很多剛剛脫貧的區縣來說,這些社會效益更為重要。

業主們坦言,很多建設年代久遠的水電站沒有考慮最小下泄生態流量的問題,造成河段斷流河道干涸,同時部分電站還存在廢機油泄露造成水體污染、庫區富營養化等問題,確實曾經對秦嶺地區的生態化就造成了很多影響。

“但是從2019年開始,整個陜西省的小水電站都落實了生態流量,90%以上為無節制下泄。目前秦嶺地區所有小水電生態流視頻監控都接入了水利部門監控平臺。”上述小水電業主說,“至于廢機油問題,目前小水電已經落實國家危廢處理規定,每座電站廠房都設有廢油處置間,廢機油完全可以進行二次精濾重新變廢為寶。電站庫區富營養化可以通過養殖魚類、人工清理等方式預防。”

中國水力發電工程學會副秘書長張博庭認為,以生態環保的名義對小水電實行一刀切的拆除、退出,表明政府還沒有意識到符合環保要求的小水電對于碳中和的重要意義。“符合環保標準的小水電是可再生清潔能源項目,不僅能夠助力碳中和,還可以為發電出力波動較大的風電、光伏提供調峰、調頻。而且很多小水電不僅僅具有發電的功能,還有防洪、灌溉、供水等綜合效益。僅僅拆除發電機組的行為不僅對保護生態環境沒有任何意義,還白白損失了碳中和的效益。”

截至2020年底,陜西省可再生能源裝機規模已經達到了2415萬千瓦,超過全省發電裝機三分之一,年發電量364億千瓦時,在全社會用電量占比超過五分之一。陜西省未來的目標是實現可再生能源裝機規模占比50%,發電量占比40%。

如此高比例的可再生能源滲透率,需要足量的調峰、調頻能力。如果電化學儲能沒有解決成本問題,小水電又因為生態環保紅線被大規模拆除,那么可以為陜西省風光發電提供調峰、調頻的只有煤電機組。

“小水電在全球范圍內都是綠色、環保、可持續的可再生發電電源。”張博庭說,“中國用了幾十年的時間成為全球小水電領域的主導者。我們更應該積極發揮小水電的減排作用,推動符合環保標準的小水電繼續健康、快速發展。這樣才符合國家的碳中和戰略。”

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