您現在的位置是:首頁 > 新聞資訊 > 快訊網站首頁快訊

如何看電力體制改革現狀(上):反思六年電改

  • 2021-02-23
  • 來源:能源雜志
六年的電改中,統一市場與公平競爭原則的重要性愈發凸顯。

中國新一輪電力體制改革,從2015年3月發端,現已走到第6個年頭。六年來,我們時刻面臨著管制定位邏輯與經濟競爭邏輯的碰撞。截止目前,管制邏輯依然占據主導地位。因此改革進展相對有限。

有句頗有哲理的話是“存在的就是合理的”。它具有兩個假設:1. 現狀是完美的;2. 在改變(reform)與不行動(inaction)之間,我們可以有所選擇。如果改變是不完美的,那么不行動、維持現狀往往是合適穩健的選擇。

然而,電力行業目前的現狀可以維持嗎?如果可以維持,是否我們就可以容忍這種現狀?這涉及到如何理解我們所處的現狀。

在中國,理解電力行業所處現狀存在難度。人們往往在意識形態上有重大分歧,甚至對于事實問題都存在不同的理解。思想市場中,存在大量“基于模糊理念、而不是確切現狀”的無參照系的廉價討論。

這一次我們試圖從幾個不同視角探討目前的現狀。進而分析,如果不能維持現狀,是因為哪些外部條件發生了變化?

我們需要強調的是:隨著可再生能源快速增長,電力行業現狀變得脆弱且不可維持。改革即使非常不完美,也好過于保持現狀。從這一意義上,改革永遠是進行時,沒有完成時。

如何看電力體制改革現狀(上):反思六年電改

六年電改的實質性影響

2020年12月21日,中央政府發布《新時代的中國能源發展》白皮書,對過去6年電力體制改革的成果進行了系統總結(專欄9)。它特別包括:輸配電價獨立、交易機構獨立規范運行、配售電業務放開以及電力市場建設四個方面。

事實上,早在2012年,《中國的能源政策》白皮書已對上述方面的改革基本做了設計:深化電力體制改革,穩步開展輸配分開試點。積極推進電價改革,逐步形成發電和售電價格由市場決定、輸配電價由政府制定的價格機制。

這些方面的進展直觀可見。與之相關的,6年來電力改革的間接影響,也體現在社會認知水位、消費者負擔以及行業主體行為的改變上。但是這些都是暫時的“小事故”,很快消失或者被遺忘。那些潛在、具有長期實質性的影響體現在:

1. 消費者電費負擔。中央政府代表消費者,鎖定了電價水平,這是在電力消費者組織缺位情況下的權宜之計。但是,能夠參與市場的,往往只有大工業用戶,它們之前電價高得并不離譜;而真正負擔沉重的商業與小工業用戶往往因為交易成本等問題并無機會直接參與。2015年3月,環渤海動力煤指數在500元/噸左右;到了2021年1月,這一指數維持在600元以上的高位。這一權宜之計面臨上游市場環境變化的挑戰。

2. 一定程度上打破了電力統購統銷模式。目前全國電力雙邊交易電量比例約30%,大部分省份實現了輸配電價的單獨核算(廣東不是)。超額壟斷利潤的來源有所收窄。目前電網企業在跨區專線、計劃外電量購買等環節仍具有壟斷尋租。

3. 社會對電力行業運行,特別是物理、財務層面的交互關系有了更高的“水位”認識。認識到中國電價仍舊虛高,對調峰輔助服務是生造的輿論成為越來越多的常態,而相反的情況成為例外。這對于行業的健康發展是不可或缺的。

4.“維持現狀”戰略似乎在2020年發生了全面的轉變。中國工程院院士郭劍波先生2020年11月曾公開表示:適應高比例新能源電力系統,電源電網都要改變。這是首次表態“電網也需要改變”。這一表態的長遠意義絕不能低估。在我們的理解中,過去中國對于可再生能源的所謂“消納”,是通過系統既有冗余來應對可再生能源并網的“最小努力”原則。而未來,電網的地位與角色將在未來電力系統中變得愈加重要。

改革無疑是有成本的。對于這場已經持續6年的改革,其成本主要體現在:

1. 競爭性短期與長期市場的建設,需要極高的能力與基礎實施建設。這中間充滿著大量的試錯過程與成本。典型的,比如甘肅所謂的現貨試點,完全是過去的調度范式換個說法。長期合同的強制簽署,如果走到極端程度,將無異于過去的計劃小時數模式。

2. 相比于高昂的政府保證的標桿電價,市場形成的價格無疑是更低并存在風險的。這種差價代表著電廠收益的減少,甚至會造成總體過剩環境下部分電廠的破產乃至關閉。這可以稱為改革的“擱淺成本”。但是與發達國家處理的方式——通常建立顯性的轉型基金不同,中國這種改革成本的承擔,往往是隱性或隱藏的,比如直接加在部分缺乏話語權的群體身上。由于改革缺乏必要的透明度,改革成本的支付往往是抓壯丁、抓沉默者(發電集團)模式。

3. 由于電力系統的既有歷史基礎,缺乏經濟調度與統一市場的基本意識,無法承載“天生愛自由”的可再生能源大發展的議程。部分綠色倡議群體,扮演著壟斷尋租者扭曲電力系統概念、破壞統一市場、忽悠政府與大眾的“幫忙”角色。

改革暴露出的體制問題

市場化改革的基本目標,是建立以市場效率為目標的市場價格形成體系。這是唯一的目標。改革因為舊有系統存在的無效率,而往往出現并顯示出改革成本。

但是,這一改革成本的支付,必須具有額外的渠道,而不能由創造的市場本身去平衡或攤派。這將嚴重扭曲市場的功能,甚至市場機制將不復存在。過度干預的半市場,甚至要比高度管制的系統還要差。

廣東電力中長期以及現貨交易,在這一基本理念上出現了巨大偏離。眼花繚亂的攤派、再分配以及“一鍋攤”操作,儼然變成一種任意的福利劃分。英國電力市場經濟學專家Michael Pollitt完全看不懂,說“你們在干嗎?”。

從最一般的概念上,作為商品,電力實時需求與供應平衡所對應的價格,才是最有效率的價格。因此,在歐美市場,調度(ISO/TSO)組織的實時/平衡市場,是其他所有遠期(包括日前)市場的參照系。定價與結算無疑都要根據實時市場的價格來確定。

但是問題在于,中國的調度是整個系統的指揮官,而不是一個平等的市場參與者。它不需要去“購買”平衡資源以待調用,而是一紙行政命令“70%以內的調節都免費”能把所有機組都作為它的備用資源。這部分缺乏方法論定價(也可以說:定價為0),也不需要定價,“省事”。所以,這些機組不是系統備用,而是脫離系統安排的電網備用。它沒有動力盡量去優化運行、減少備用以節省成本。

這樣的話,所有的遠期市場如果有平衡偏差,就缺乏了結算的參考標準,從而衍生出諸多分攤方式,特別是基于發用電量的“均攤”——又是一筆糊涂賬。

從監管與激勵視角,有了實時市場的價格,參與更遠期市場(更早關門)的預期才能夠明確,從而促進市場的平衡。沒有機組愿意比實時價格更低賣出,沒有消費者愿意比實時價格更高買入。沒有了這個標桿,消費者/生產者的預期是不清楚與不穩定的,那么整體意義上,它的其他市場的行為就可能是不合理的。

改革的思維方式抉擇

微觀競爭理論說:已建成機組的決策行為只考慮可變運行成本。因為投資成本已經沉沒,考慮也沒有用,反而在競爭中會造成更大的損失。

計劃思維似乎隱含著:我建成了,投資已經發生,就必須能夠收回來。所以,必須保證我的投資成本不“沉沒”。至于誰來保證,如何保證,那是后話,給個割裂市場的高價格就搞定。

國企保值增值思維似乎意味著:我的投資必須有利潤。不僅要收回投資成本,還要有更多的小時數以取得利潤。甚至于在某些情況下,這成為其他利益群體需要尊重的權威,而不是自身努力的必要,不需要考慮合理的方式方法問題。這是能源系統中仍舊存在諸多政治“白象工程”——高能見度與政治象征意義,而缺乏經濟理性項目——的重要誘因。

幸運的是,隨著中國更高層面政府政策以及理念上的突破,統一市場與公平競爭原則有望得到更大程度的尊重。市場監管總局2020年5月發布《關于進一步推進公平競爭審查工作的通知》要求用3年左右時間,基本建成全面覆蓋、規則完備、權責明確、運行高效、監督有力的公平競爭審查制度體系,制度權威和效能顯著提升,政策措施排除、限制競爭問題得到有效防范和制止。

公平與效率的平衡,是所有國家,特別是目前遭遇困境的歐美國家普遍面臨的問題。效率是競爭環節的事情,公平是再分配環節(比如民政部)的事情,它們可以在較高的層面二次分配平衡就可以了。但是中國的特色在于,這一平衡往往在很低的層面上實施,即在市場池子里面 “攪和”。這種在低層面兼顧的做法,很大的可能是既丟失效率,也實現不了公平——蛋糕壓根做不出來。

一個政策或者機制的改變,有其動機與目標,也會存在各種的伴生影響。中國的部分政策邏輯,往往是“搞定”的邏輯。也就是說,即使有伴生影響,最好也在一個小的范圍內把這種影響搞定,而不需要更大層面與邊界外的改變,比如財政額外支付責任。典型的就是調峰輔助服務機制的設計,在處于競爭關系的電源體系內的“勾兌”。

由于中國能源治理中的“層層攤派”做法,抓壯丁現象比比皆是,技術中性的體現遠遠要少于成本中性的考量。從上攤派到下面,中下層操作人員權力、資源與視野都有限,“公平與效率兼顧”的說法或者使其尊重但是掩蓋現狀,或者以“搞定”為基本目標,而無法顧及合理方式方法問題。

本文刊登于《能源》雜志2月刊,《如何看電力體制改革現狀(下)》將刊登在《能源》雜志3月刊。

TAG: 無標簽
Top pk10牛牛机器人